Sektorové šetření v oblasti základních zemědělských výrobků a potravin

POSTUP ÚŘADU V SEKTOROVÉM ŠETŘENÍ

Úřad zahájil v souladu s § 20 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon“), na konci února 2023 sektorové šetření v oblasti základních zemědělských produktů a potravin, a to v celé délce dodavatelského řetězce, tedy od zemědělské výroby přes zpracovatele (průmyslová výroba) až po maloobchodní prodej – „od vidlí až po vidličku“. Vzhledem k rychle se měnícím podmínkám v oblasti zemědělských produktů a potravin, Úřad omezil sektorové šetření:

1. předmětně – Úřad se zaměřil na celý dodavatelský řetězec pěti vybraných základních zemědělských výrobků a potravin, a to konkrétně kravského mléka, másla, kuřecího masa, slepičích vajec a pšeničné mouky;
2. časově – Úřad se rozhodl provést sektorové šetření ve velmi zkrácené lhůtě oproti standardním sektorovým šetřením, což do značné míry limitovalo možnosti sběru dat a úroveň detailů, které Úřad zkoumal, avšak na druhou stranu přineslo možnost v krátkém čase dospět k dostatečně relevantním závěrům ohledně zkoumaných otázek a případné možnosti Úřadu zasáhnout.

Úřad se v rámci zkráceného sektorového šetření zaměřil na možná porušení zákona, tedy na možné zneužití dominantního postavení či uzavření zakázaných dohod. Současně bylo jeho cílem analyzovat strukturu jednotlivých trhů, popř. segmentů trhu, tržní sílu jednotlivých subjektů na těchto trzích působících a rovněž zohlednit např. roli importu a exportu, a to v rámci celého dodavatelského řetězce. Z hlediska uzavření možných zakázaných dohod Úřad se svými žádostmi o podklady a informace rozesílal odkaz na svůj leniency program a rovněž informoval dané subjekty o možnosti tento program využít v případě, že se účastnily či účastní zakázané kartelové dohody. Ve vztahu ke kartelovým dohodám Úřad zkoumal také vývoj obchodní přirážky na jednotlivých komoditách v celé potravinové vertikále. Při zkoumání možného zneužití dominantního postavení se Úřad především zaměřil na to, zda vůbec na některé ze zkoumaných komodit existuje v rámci dodavatelského řetězce subjekt, či subjekty, které by se v takovémto postavení mohly nacházet. Úřad rovněž se nad rámec uvedeného zabýval i vývojem a efekty působení tzv. privátních značek v rámci vybraných komodit. S ohledem na strmý růst spotřebitelských cen potravin Úřad též zjišťoval obchodní marže v jednotlivých článcích dodavatelského řetězce a rovněž jejich dynamiku, a to ve specificky vybraných pěti časových okamžicích. Případné změny v původním rozdělení obchodních marží lze totiž považovat za možný důsledek rozdílné tržní síly subjektů v řetězci (tzv. teorie cenové transmise).

Úřad zdůrazňuje, že jeho pravomoci jsou dány zákonem a může zasáhnout pouze v případě protizákonného narušení hospodářské soutěže (zneužití dominantního postavení, uzavření zakázaných dohod – typicky kartelů). Úřad nevystupuje v roli cenového regulátora a za předpokladu, že nebude naplněna skutková podstata žádného ze zákonem vymezených přestupků, Úřad není oprávněn do tržních mechanismů zasahovat. Výši marží či růst cen tedy z hlediska zákona Úřad může postihovat pouze v případě, že by tato situace byla např. důsledkem zneužití dominantního postavení či uzavření zakázané dohody.

Sběr dat a informací

Úřad v rámci sektorového šetření oslovil s žádostmi o podklady a informace téměř 200 soutěžitelů působících na jednotlivých úrovních dodavatelského řetězce výše uvedených zemědělských výrobků a potravin, tedy od prvovýrobců přes zpracovatele až po maloobchodní prodejce. Úřad rovněž odeslal žádosti o podklady a informace na celkem 14 profesních a oborových sdružení, svazů a asociací a vedl online či ústní jednání s vybranými sdruženími.

V případě soutěžitelů se otázky zaměřovaly na tržby dosažené prodejem dané komodity, či meziproduktu (např. jatečných kuřat) a rovněž jejich množství, dále též na náklady vynaložené na nákup vstupní suroviny či meziproduktu (např. potravinářské pšenice pro zpracovatele – mlýny), a to v rozdělení i) geografickém na vstupní produkty nakoupené v České republice a v zahraničí s tím, že téže rozdělení bylo použito pro prodej daného produktu, a ii) produktovém na privátní značky (private label) a značkové produkty zpracovatelů (branded). Úřad se tázal taktéž na hlavní faktory, které ovlivňují cenu dané komodity a které vedly k růstu cen těchto vybraných zemědělských produktů a potravin. Z hlediska struktury trhů, resp. soutěžitelů působících na nich Úřad zjišťoval i vertikální integraci, tedy zda oslovené společnosti či další společnosti spadající do téže podnikatelské skupiny provozují i jinou činnost související s ostatními články dodavatelského řetězce. Úřad rovněž sbíral data o dodavatelích a odběratelích a obchodních maržích na úrovni zpracovatelů a obchodních řetězců. Úřad tedy vycházel ze dvou odlišných datových sad při své analýze – první se týkala struktury trhu, privátních značek a vývoje vážených průměrných cen a druhá obchodních marží, blíže viz popis metodologie analýz Úřadu níže.

S ohledem na obrovskou škálu výrobků a komodit, které by nebylo v žádném případě možno v dostatečně krátké a efektivní lhůtě analyzovat, Úřad pro bližší zkoumání obchodních marží vybral pět standardních produktů, které jsou součástí typického nákupního koše českého spotřebitele: (i) polotučné mléko 1 l UHT, (ii) máslo 250 g, (iii) pšeničná mouka hladká 1 kg, (iv) vejce slepičí konzumní velikosti M a konečně též (v) kuře chlazené celé, cena za 1 kg. Úřad zvolil výše uvedené potraviny jakožto jedny ze zástupců základních potravin s tím, že v případě polotučného mléka 1 l UHT a vejce konzumního velikosti M se jedná o nejvíce spotřebovávané finální produkty z kravského mléka, resp. konzumních slepičích vajec. Úřad zařadil máslo do vybraného vzorku, neboť se rovněž jedná o jednu ze základních potravin, zároveň však (oproti ostatním vybraným komoditám) je produktem dalšího zpracování (ze syrového kravského mléka) a doplňuje tak vhodně již zvolenou komoditu kravského mléka. V případě kuřete chlazeného celého Úřad zvolil tento výrobek, neboť v sobě zahrnuje zároveň kuřecí díly (prsa a stehna především), kuře chlazené celé tak může být použito pro širší využití spotřebiteli, než např. jednotlivé díly. V případě pšeničné mouky hladké zvolil Úřad tuto komoditu pro její relativně všestranné použití a též s ohledem na to, že je nejvíce spotřebovávaným druhem mouky.

V rámci žádostí o podklady a informace adresovaných sdružení soutěžitelů se Úřad dotazoval např. na existenci a rozsah případných bariér vstupu a expanze na jednotlivé trhy, příp. segmenty trhů.

Vzhledem k možným vlivům exogenních proměnných (např. pandemie covid-19, epidemie ptačí chřipky či ruská agrese na Ukrajině) na analyzované zemědělské výrobky a potraviny Úřad zvolil zkoumané období v délce pěti let, tedy od roku 2018 do konce roku 2022, aby se začátek časové řady nacházel v době před možným vlivem těchto exogenních proměnných.

Úřad při šetření spolupracoval rovněž se Státním zemědělským intervenčním fondem (dále též „SZIF“) a Ústavem zemědělské ekonomiky a informací.

Postup při šetření ve vztahu k zakázaným dohodám

Sektorová šetření nejsou nástrojem, který slouží primárně k odhalování kartelů. Přesto jednou z možných příčin růstu cen potravin, které Úřad zkoumal v rámci sektorového šetření, byla i možnost uzavření zakázané dohody. Jak již bylo výše uvedeno, Úřad se snažil zvýšit povědomí o kartelových dohodách mezi zainteresovanými subjekty a se svými žádostmi o podklady a informace rozesílal též odkaz na svůj leniency program, aby zvýšil šanci na odhalení případného kartelu. Úřad rovněž všechny subjekty vyzýval, aby mu předložily důkazy či sdělily indicie o existenci kartelových dohod, pokud jimi disponují.
V této souvislosti Úřad uvádí níže pro snadnější porozumění i krátké shrnutí k fenoménu tzv. cenového následování, neboť se jedná o chování, které je rozšířené na různých, především transparentních trzích, může zvyšovat ceny, ale zároveň obecně nepředstavuje porušení pravidel hospodářské soutěže, neboť se nejedná o výsledek dohody, ale jednostranné chování a přizpůsobování chování tržních subjektů situaci na trhu, které nelze, pokud se nejedná o subjekt v dominantním postavení, z pohledu zákon trestat. Ve vztahu k náznakům na možné uzavření kartelové dohody se Úřad v rámci šetření díval i na cenový vývoj u jednotlivých komodit. K tomu je však třeba říci, že v situaci, kdy dochází k plošnému zvyšování nákladů a cenovým šokům, jsou i značná sladěnost a podobně časované změny cen konkurentů nedostatečným důkazem pro důvodné podezření1 na kartelovou dohodu. Výsledky, které ukazují, že v rámci potravinové vertikály na zkoumaných komoditách došlo v rámci nedávného prudkého zdražování v průměru pouze k přenosu zvýšených nákladů na úrovni producentů, což nasvědčuje tomu, že toto náhlé zdražení není výsledkem kartelových dohod. Podrobněji je toto zkoumání a vývoj cen jednotlivých komodit v rámci dodavatelských řetězců popsán níže v rámci popisu šetření jednotlivých komodit.
Kartelové dohody a Leniency program
Dohody mezi konkurujícími si soutěžiteli o přímém či nepřímém určení ceny, dohody o rozdělení trhu, nákupních zdrojů nebo zákazníků a dohody o omezení či kontrole výroby nebo odbytu zboží, včetně jeho dovozu či vývozu patří mezi nejzávažnější způsoby narušení hospodářské soutěže a jsou obecně nazývány kartely. Za taková jednání hrozí účastníkům kartelových dohod velmi vysoké pokuty, které mohou být uloženy až do 10 % z čistého obratu dosaženého soutěžitelem na relevantním trhu za poslední ukončené účetní období.
Antimonopolní úřady vytvořily efektivní nástroj v boji s těmito kartely, a to tzv. leniency program. Účastník kartelu má možnost informovat Úřad o existenci kartelové dohody, a pokud mu poskytne nové informace, které umožní vést správní řízení a prokázat kartel či výrazně přispěje k již probíhajícímu vyšetřování, vyvázne zcela bez pokuty či dosáhne jejího výrazného snížení. S úspěšnou účastí v leniency programu jsou spojeny i další důsledky pro soutěžitele i Úřad. Soutěžitelé se vyhnou udělení zákazu plnění veřejných zakázek, osoby organizující kartel pak i možnému trestnímu postihu. Úřad tímto programem vnáší do řad účastníků kartelových dohod silný prvek nejistoty a dozvídá se díky němu o řadě pečlivě utajovaných dohod.
Úřad neuloží pokutu, která by soutěžiteli jinak byla uložena, pokud soutěžitel jako první předloží Úřadu takové informace a důkazy, které mu umožní provést šetření na místě, nebo soutěžitel jako první předloží Úřadu takové informace a důkazy, které mu umožní prokázat existenci kartelové dohody.
Úřad může na základě leniency programu snížit pokutu v případě, že sice soutěžitel nepřijde s podáním první, ale předloží Úřadu takové informace a důkazy o kartelové dohodě, které představují významnou přidanou hodnotu ve vztahu k informacím a důkazům, které má již Úřad k dispozici.
Soutěžitelé v obou případech musí splnit ještě další podmínky, které jsou uvedeny ve sdělení Úřadu společně s procesním postupem podání žádosti.

Cenové následování

Úřad dle zákona disponuje pravomocí zasáhnout v případech zákonem předvídaných, kdy po provedení dokazování ukládá za porušení zákona sankce. Soutěžní právo zakazuje cenové dohody soutěžitelů, tj. vědomé sjednocování cen, jako formy uvědomělého ujednání konkurentů, tzv. kartel. Na druhé straně soutěžní právo umožňuje projev vědomého přizpůsobení se cenám jiných soutěžitelů, tzv. cenové následování.

Na transparentním trhu, na němž existuje vysoká míra informovanosti zákazníků o ceně a vlastnostech produktů, které jsou blízké substituty (např. prodej totožných potravinářských výrobků), často dochází k cenovému následování, kdy prodejci monitorují ceny na trhu a následně přizpůsobují svoji cenovou politiku často na úroveň konkurence. V případě, že by prodejce stanovil prodejní cenu nižší než konkurent, není nepravděpodobné, že by tento zareagoval nově snížením své prodejní ceny dotčeného zboží a konečným výsledkem by byly nižší marže pro oba konkurenty, při nezměněných tržních podílech konkurentů.

Cenové následování, stejně tak jako podobnost či shodnost cen, nejsou z hlediska soutěžního práva zakázány a samy o sobě nejsou důkazem zakázané cenové dohody, resp. kartelu. Proto pouze na základě faktu, že u konkurenčních prodejců existují stejné prodejní ceny, nelze zahájit správní řízení pro porušení soutěžního práva a nelze ani provést tzv. šetření na místě v obchodních prostorách podezřelých soutěžitelů. Indicie spočívající v podobnosti či shodnosti cen svou intenzitou sama o sobě dle judikatury nepostačuje k odůvodnění takového kroku, který vždy představuje citelný zásah do soukromí a práv šetřených subjektů.

Prodejci působící na trhu si uvědomují, že je v jejich zájmu udržet cenu na vysoké úrovni a vyhnout se intenzivní cenové soutěži a cenové následování obecně představuje logické vysvětlení chování konkurentů. Z dosavadní praxe Úřadu a teorií propojujících oblast práva a ekonomie lze vysledovat, že mezi konkurenty může docházet k tzv. tacitní koluzi. Ta není dohodou v „pravém smyslu“ jako soubor vědomých závazků a porozumění, neboť zde mezi konkurenty chybí vzájemná komunikace – jde o jednostranné jednání, které přesto ale může mít podobný či stejný výsledek jako jednání ve shodě. Na rozdíl od něj však není výsledkem koordinace, ale jeho podstatou je nápodoba jednání jiného soutěžitele na trhu. Při mlčky učiněném srozumění se sice účastníci takového jednání výslovně nedomlouvají na výsledku, nekomunikují spolu o ceně či jiném předmětu protisoutěžní dohody a své volby činí nezávisle, ale jsou si vědomi prodejních (cenových) parametrů konkurentů a patřičným způsobem kalkulují jejich ekonomickou odpověď. Tento vědomý paralelismus vede k omezení intenzity soutěže a pro spotřebitele někdy znamená vyšší ceny nabízeného zboží a služeb, nicméně i je legální.

Evropské i české soutěžní právo zakazuje jen explicitní koluzi, tacitní koluze je tolerována – případně je impulzem k regulaci. V opačném případě by se mohla postihnout každá adaptace prodejců na chování jejich konkurentů, nehledě na to, že by se těžko prokazovalo a postihovalo protisoutěžní srozumění, jež není protisoutěžní dohodou. Opačný přístup, pokládat za zakázanou dohodu také tacitní koluzi, by znamenal postihnout i racionální a nezbytné cenové reakce na jednání konkurenta na trhu. Zakázat tacitní koluzi tedy nelze z praktických důvodů.

Obecné shrnutí k šetření kartelových dohod

Úřad k uvedenému obecně shrnuje, že v rámci sektorového šetření nezískal žádnou odpověď adresátů žádostí o informace a podklady, která by nasvědčovala uzavření zakázaných dohod, a rovněž neobdržel žádnou žádost o využití leniency programu. Většina podnětů na prošetření možného porušení zákona, které Úřad obdržel v průběhu provádění tohoto sektorového šetření či období jemu předcházejícímu, pocházela od spotřebitelů či subjektů mimo dodavatelské řetězce. Na základě výše uvedeného a též s přihlédnutím k vývoji cen na jednotlivých úrovních potravinové vertikály u zkoumaných komodit a k patrně velmi rozšířenému cenovému následování v rámci šetření daných komodit nevyplynulo, že by dramatický růst jejich konečných cen pro spotřebitele byl způsoben kartelovými dohodami. Navíc je značně nepravděpodobné, že by tyto dohody byly uzavřeny na všech komoditách, napříč všemi trhy prakticky současně (a to rovněž u dalších komodit, které nejsou předmětem tohoto zkoumání, nicméně jejich ceny ve sledovaném období rovněž strmě rostly). Proto je zdůvodnění zkoumaného růstu cen potravin u jednotlivých komodit v důsledku kartelových dohod nepravděpodobné.

Postup při šetření struktury trhu a zkoumání možného dominantního postavení – Metodologie šetření
V případě zkoumání struktury trhů a zjišťování, zda se některý soutěžitel nachází v dominantním postavení, se Úřad zaměřil na zodpovězení následujících výzkumných otázek:

• Naznačuje výše tržních podílů soutěžitelů a dynamika jejich vývoje na jednotlivých úrovních dodavatelského řetězce na tržní sílu indikující existenci dominantního postavení některých soutěžitelů?
• Existují významné bariéry vstupu a expanze na jednotlivých úrovních dodavatelského řetězce sledovaných zemědělských výrobků a potravin?
• Svědčí sesbíraná data a podklady na existenci národních či supranárodních relevantních trhů, resp. jejich segmentů?

Z výzkumných otázek vyplývá, že Úřad přistoupil (ve zjednodušené formě dané časovým rozsahem šetření) k obdobnému postupu, jako je standardní vymezení relevantních trhů například v rámci šetření přestupků ve formě zneužití dominantního postavení soutěžitele. Úřad za účelem analýzy sbíral podrobná data v měsíční frekvenci týkající se tržeb a množství na výstupu (např. prodej zpracovatelů maloobchodním řetězcům) a též nákladů ve formě nákupu vstupu (např. nákup syrového kravského mléka zpracovateli – mlékárnami).

Při zodpovězení první výzkumné otázky se Úřad zaměřil na výši tržních podílů jednotlivých soutěžitelů, dynamiku jejich vývoje a rovněž na standardní statistické nástroje popisující koncentraci trhu jako je Herfindahl-Hirschmanův index (dále též „HHI“)2. Úřad při výpočtu HHI vycházel z konzervativního předpokladu, že geografický trh je vymezen územím České republiky, přestože by v některých případech patrně měl být vymezen šířeji. Toto zkreslení však případně vždy vede k teoreticky vyšší koncentraci a vyšším hodnotám HHI, což znamená, že v případě takto vypočteného indexu je případné neshledání koncentrace nasvědčující dominantnímu postavení o to silnější a přesvědčivější.

Úřad se ve snaze zodpovědět tuto sadu výzkumných otázek neomezoval na konkrétní finální produkt, neboť lze (zjednodušeně) usuzovat na to, že by neexistoval např. samostatný relevantní trh pro konzumní slepičí vejce velikosti S a odlišný relevantní trh pro konzumní slepičí vejce velikosti M. Úřad si je vědom limit tohoto přístupu, kdy případná heterogenita podkladových dat může mít vliv např. na vypočtenou průměrnou cenu, tedy např. na kategorii „kuřecí maso“ bude mít vliv složení této kategorie ve smyslu poměru prodaných kuřecích prsou vůči drobům, kuřeti celému apod.

Další limitou prováděné analýzy struktury trhu je, že zemědělské výrobky procházejí transformací v rámci dodavatelského řetězce (např. z potravinářské pšenice se stává pšeničná mouka hladká), což vede k nutnosti upravovat výpočty Úřadu, ale zároveň z jednoho produktu může vznikat více meziproduktů či finálních výrobků, např. z jatečného kuřete vzniknou prsní řízky, stehna, droby, ale též další produkty, které lze využít (krky nebo droby), či v případě syrového kravského mléka vznikne konzumní kravské mléko, ale zároveň např. smetana pro výrobu dalších produktů, což ovlivňuje zvláště analýzu obchodních marží, resp. obecně nákladovosti a ziskovosti.

Pokud se týče maloobchodního prodeje, Úřad vzhledem k zaměření fungování těchto subjektů – obchodních řetězců – na prodej široké škály potravin (a v mnoha případech též dalších produktů nepotravinového charakteru) neposuzoval jejich postavení zvlášť při prodeji jednotlivých komodit, ale jako první aproximaci použil jejich tržní podíl na celkovém maloobchodním prodeji potravin, jak je rozebráno a zdůvodněno níže.
Postup při analýze obchodních marží

V případě zaměření na obchodní marže si v rámci sektorového šetření Úřad položil následující otázky:

1. Jaké je rozdělení obchodní marže u konkrétních produktů v zemědělském a potravinovém řetězci?
2. Jaká byla dynamika vývoje obchodních marží v posledních letech?
3. Jak popsat jednotlivé články a trhy řetězce u konkrétních potravinářských produktů a řetězec jako celek?

Při pokládání těchto otázek vycházel Úřad z předpokladů, které se v tomto směru objevily ve veřejné diskusi. Ohledně otázky č. 1 bylo často naznačováno, že za zdražování mohou především obchodní řetězce, které mají mít na některých produktech obchodní marži v řádech vyšších desítek procent. Co se týče otázky č. 2, zejména od zástupců profesních sdružení zaznívalo, že zdražování potravin je vynucené inflací, která přináší růst nákladů ve všech článcích řetězce. Konkrétních článků řetězce se pak dotýká otázka č. 3, pomocí níž Úřad zjišťoval, jak dodavatelský řetězec u vybraných komodit funguje a případně jaké soutěžní problémy zasahují trhy v tomto řetězci.

Aby nedošlo k nepřiměřenému zatížení dožádaných subjektů, zkoumal Úřad stav v pěti časových bodech, které lze svou povahou považovat za určité uzlové okamžiky (critical junctures), které měly vzhledem k jejich spojení s určitou nastalou událostí zásadní vliv na ekonomiku. Prvním takovým okamžikem bylo datum 1. 3. 2020, které lze v České republice spojovat se začátkem pandemie covid-19. V této době se v České republice objevili první nakažení a logickou reakcí spotřebitelů bylo vykoupení trvanlivého zboží v obchodech, což následně znamenalo růst jeho ceny a nedostatek zboží v regálech.

Druhým okamžikem bylo datum 1. 7. 2021. K tomuto datu lze uvést, že se jedná o počátek energetické krize v Evropské unii. V České republice byla tato krize ještě umocněna tím, že nedlouho poté došlo k ukončení činnosti jednoho z významných dodavatelů elektřiny a plynu, čímž se zhruba 900 tisíc odběratelů v České republice náhle ocitlo bez standardního dodavatele energií (tj. v režimu dodavatele poslední instance).

Za třetí kritický okamžik lze považovat 1. 3. 2022. Toto datum je spojeno se začátkem války na Ukrajině. Pro toto období bylo typické např. předzásobování palivem, ale i obava z válečného nedostatku zboží denní potřeby. Na globálních trzích pak tento okamžik přinesl výpadek dodávek z Ukrajiny, přičemž celosvětová poptávka po některých potravinářských komoditách, které Ukrajina ve větším měřítku produkuje, musela být uspokojena jinde.

Zásadní pro veřejnou diskusi bylo i předvánoční období roku 2022 (v tomto šetření Úřad pracuje s okamžikem vymezeným dnem 1. 11. 2022), kdy zdražování potravin kulminovalo a objevily se i domněnky o úmyslném zvýšení obchodních marží kvůli vánočnímu pečení, ale i o něco volnějšímu přístupu spotřebitelů k výdajům v tomto období.

Za poslední zlom pak Úřad považuje datum 1. 2. 2023, kdy dochází naopak k určité stabilizaci situace. Ceny zůstávají na nové, stále vysoké úrovni v porovnání např. s prvním uzlovým okamžikem, nicméně další růst již zásadně neprobíhá a u některých výrobků je dokonce patrný mírný pokles ceny (např. máslo). Je možné, že právě tento okamžik lze považovat za počátek nové ekonomické rovnováhy nabídky a poptávky v zemědělském a potravinovém řetězci.

Co se týče provedené analýzy, ta byla zpracována z dat zjišťovaných u jednotlivých článků zemědělského a potravinového řetězce. Úřad si je plně vědom, že vzorek cca 200 subjektů nemůže zcela přesně popsat všechny nastalé jevy na trzích, nicméně může podat alespoň základní informace nutné k zodpovězení výše stanovených otázek.
Základním konceptem analýzy je absolutní výše obchodní marže, která představuje rozdíl prodejní ceny a nákupní ceny uváděný v Kč. Obchodní marže nereflektuje náklady konkrétního článku řetězce, které mohou být pro jednotlivé subjekty velmi odlišné. Nejde tak o analýzu ziskovosti (profitability). Data o zisku Úřad od oslovených subjektů žádal, aby bylo možné lépe analyzovat nejen obchodní marže, ale přímo alokovat ziskovost k jednotlivým úrovním dodavatelského řetězce, nicméně v řadě případů byla odpověď oslovených subjektů nepodložená a matoucí, a proto tato nespolehlivá data nejsou prezentována v rámci této závěrečné zprávy sektorového šetření.

Metody analýzy byly zvoleny s přihlédnutím k tomu, že bylo shromážděno velké množství individuálních dat, která lze zpracovat za použití statistických postupů. Analýza obchodních marží tak má tři části. V první jde o statickou analýzu marží v jednom konkrétním časovém bodě. Tato analýza pomocí dělených sloupcových grafů ukazuje, jaké jsou v průměru složky spotřebitelské ceny zkoumaných produktů (bez DPH).

Druhá část analýzy má reflektovat dynamiku marží. Obsahuje proto vývoj marží konkrétního článku řetězce (tj. producenti, zpracovatelé a obchodníci) ve všech pěti časových bodech, a to se zohledněním variability dat. K postihnutí této variability byly použity tzv. krabicové grafy (box-ploty), které zobrazují rozptyl proměnné skrze její střední hodnoty (průměr, medián3), běžné hodnoty (umístění krabice) i hodnoty odlehlé a excesivní (svislice nad a pod krabicí).

Poslední část analýzy byla věnována tzv. privátním značkám (tzv. private label), tedy produktům prodávaným pod značkou obchodníka, třebaže jejich výrobu zajistil zpracovatel, který má i svou vlastní značku. Privátní značky v souvislosti se zdražováním nabývají na důležitosti, neboť ve své nejnižší kategorii zpravidla přináší základní kvalitu produktu za výhodnější cenu, čímž se v době klesající kupní síly stávají více oblíbenými. Analýza má pomocí srovnání průměrů marží ukázat, zda obchodníci mají na stejných produktech jinou marži právě v závislosti na tom, zda jde o produkt pod privátní značkou, anebo nikoliv.
Úřad podotýká, že představená analýza je zatížena řadou omezení, v obecné rovině se jedná o již zmíněnou problematickou reprezentativnost vzorku, ale též rozdílnou kvalitu obdržených dat, příp. jejich nekonzistentnost. Dále analýza přijala značně zjednodušující náhled na zemědělský a potravinový řetězec v tom směru, že obsahuje vždy tři hlavní články, tedy prvovýrobce, zpracovatele a obchodníky, třebaže v řadě případů jsou dodavatelské řetězce delší, anebo případně kratší. Významným omezením analýzy je také to, že u některých produktů dochází v článcích řetězce ke změně jeho podstaty – např. z mléka se stává máslo, z obilí pak mouka. Produkt na vstupu je tedy jiný než produkt na výstupu, což je nutné reflektovat i v cenách prostřednictvím určitých převodních koeficientů. Také výrobní postupy standardizovaných produktů často nejsou napříč výrobci zcela totožné.

Z hlediska interpretace předložených výstupů je pak třeba zohlednit, že efekt určité kritické události se může projevit s větším časovým odstupem, čímž jeho projevy v arbitrárně zvolených časových okamžicích ještě nemusí být plně zjistitelné. Úřad rovněž akcentuje, že výstupy analýzy marží není možné ztotožňovat s daty, která se váží k ziskovosti. Skutečnost, že mají prvovýrobci často nejvyšší podíl na finální spotřebitelské ceně (tj. obchodní marži), samo o sobě neznamená, že mají i nejvyšší zisk, neboť do výpočtu marže nejsou promítnuty náklady.

PRÁVNÍ RÁMEC A REGULACE A HOSPODÁŘSKÁ SOUTĚŽ

Současná evropská legislativa dává subjektům působícím v zemědělských odvětvích možnost spolupracovat za účelem realizace a prodeje svých produktů. Tato spolupráce může snižovat transakční náklady na zpracování produktů a jejich následné uvádění na trh a posílit kolektivní vyjednávací sílu subjektů, např. v podobě soustředění nabídky, zavedení efektivnějších způsobů uvádění zemědělských produktů na trh, poskytování technické a logistické podpory či pomoc při řízení kvality a předávání poznatků mezi jednotlivými zemědělskými producenty a zlepšit tak jejich postavení vůči subjektům působícím na dalších úrovních trhu se zemědělskými produkty, které se obecně nachází v silnějším postavení, případně vůči dodavatelům hnojiv, semen, zemědělské techniky a technologií apod.

Zemědělství, které má mimo produkci potravin a zajištění výživy obyvatel (produkční úloha zemědělství) rovněž významný dopad na životní prostředí a pečuje o krajinu (ekologická a krajinotvorná úloha) a tvoří významný sociální aspekt venkovských oblastí (sociální a demografická úloha), nemohlo chybět v iniciativách koncepce udržitelného rozvoje souvisejícího s právními předpisy v oblasti hospodářské soutěže, a to na úrovni EU i jednotlivých států. Podstatou koncepce udržitelného rozvoje je rovnováha potřeb současných generací s potřebami generací budoucích, a to s přihlédnutím k environmentálním, společenským a ekonomickým omezením.

Předpisy EU zavedly v případě zemědělství zvláštní výjimky z práva hospodářské soutěže, a to na základě ustanovení Smlouvy o fungování Evropské unie (dále též „SFEU“) o společné zemědělské politice (dále též „SZP“) a sekundární legislativy. Článek 42 SFEU omezuje použití pravidel hospodářské soutěže v odvětví zemědělství s přihlédnutím k cílům SZP stanoveným v článku 39 SFEU. Cíle SZP tak mají z důvodů uvedených výše přednost před cíli sledovanými právními předpisy EU v oblasti hospodářské soutěže.

Hlavním přímo použitelným předpisem, který rozpracovává dále tuto problematiku, je Nařízení (EU) č. 1184/2006 o použití určitých pravidel hospodářské soutěže na produkci zemědělských produktů a obchod s nimi. Dle tohoto nařízení se článek 101 SFEU nevztahuje zejména na dohody, rozhodnutí a jednání zemědělců, zemědělských sdružení a svazů těchto sdružení pocházejících z jednoho členského státu, které se týkají produkce nebo prodeje zemědělských produktů nebo využívání společných zařízení ke skladování, opracování nebo zpracování zemědělských produktů a které neobsahují povinnost účtovat určité ceny, pokud Evropská komise neshledá, že je tím bráněno hospodářské soutěži nebo že jsou ohroženy cíle SZP. Evropská komise na základě tohoto nařízení má výlučnou pravomoc, podléhající přezkumu Soudním dvorem, rozhodnutím stanovit, na které uvedené dohody se pravidla hospodářské soutěže nevztahují.

Možnosti podpory a spolupráce mezi producenty v rámci zemědělského odvětví jsou upraveny také Nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1379/2013 o společné organizaci trhů s produkty rybolovu a akvakultury a Nařízením (EU) č. 1308/2013 o společné organizaci trhů se zemědělskými produkty (dále též „Nařízení CMO“). Zemědělci dle tohoto nařízení mohou spolupracovat v rámci uznaných organizací producentů, uznaných mezioborových organizací nebo s jinými zemědělci ve volnějších vztazích mimo tyto organizace.

Výjimky zavedené přímo Nařízením CMO

a) Organizace producentů, Sdružení organizací producentů

Zemědělci mohou spolupracovat v rámci organizací producentů,5 které mohou plánovat produkci zemědělských produktů, optimalizovat jejich produkční náklady, umisťovat je na trh a sjednávat smlouvy na jejich dodávku jménem svých členů pro veškerou produkci nebo její část6, bez toho, aby se jednalo o porušení norem soutěžního práva. Dohody o objemech a cenách však nejsou dovoleny mezi jednotlivými organizacemi producentů, v rámci mezioborových organizací a ani mezi soutěžiteli na jiných úrovních dodavatelského řetězce.
Stejná práva, možnosti a výjimky, jakými disponují organizace producentů, mohou případně dopadat také na uznaná sdružení organizací producentů, na která byla jednotlivými organizacemi producentů tato práva a výjimky přeneseny.

b) Mezioborové organizace

Další možností, kterou Nařízení CMO zemědělcům nabízí, je spolupráce prostřednictvím mezioborových organizací, ve kterých kooperují soutěžitelé na různých úrovních trhu. Mezioborové organizace samy nepůsobí na trhu, ale sledují zájmy jednotlivých subjektů řetězce, tedy výrobce, zpracovatele a prodejce, což může vést k vyšší efektivitě a lepší organizaci výroby, zpracování a prodeje zemědělských výrobků. Zároveň mohou mezioborové organizace zavádět „best practices“ a svou činností zvyšovat míru transparentnosti na trhu. Mezioborové organizace mohou také vytvářet vzorové smlouvy a tímto vyrovnávat vyjednávací asymetrii mezi zemědělci a jejich odběrateli. Státem uznaná mezioborová organizace zohledňuje zájmy svých členů a spotřebitelů a její činnost zahrnuje alespoň jeden z 16 cílů vymezených v čl. 157, odst. 1 písm. c) Nařízení CMO, mimo jiné se jedná o zlepšení transparentnosti produkce a trhu nebo lepší koordinaci způsobu uvádění produktů na trh. Mezioborové organizace mohou uzavírat smlouvy s jinými mezioborovými organizacemi, na které se nebude aplikovat ustanovení článku 101 SFEU, a to za podmínek, že nebudou vést k jakékoli formě rozdělení trhů uvnitř Unie, neovlivní řádné fungování organizace trhů, nezpůsobí narušení hospodářské soutěže a nemají zásadní význam pro dosažení cílů SZP, nebudou zahrnovat stanovování cen nebo stanovení kvót a nebudou vést k diskriminaci nebo vyloučení hospodářské soutěže u podstatné části dotčených produktů.

c) Udržitelnost

Výjimky z pravidel hospodářské soutěže v rámci Nařízení CMO byly dále rozšířeny přijetím Nařízení (EU) č. 2021/2117, které je účinné od prosince 2021, a to v podobě vertikální či horizontální iniciativy pro udržitelnost. Výjimka na kooperaci je aplikována za podmínky, že se spolupráce týká zemědělských produktů,9 které jsou uvedeny v Nařízení CMO a zároveň uzavřené dohody musí být nezbytné pro vyšší míru udržitelnosti, než jakou vyžadují národní nebo předpisy EU, a dohody stanoví pouze omezení hospodářské soutěže, která jsou nezbytná pro dosažení této normy. Dohoda může být uzavřena na horizontální úrovni mezi jednotlivými zemědělci (či organizacemi producentů nebo mezioborovými organizacemi) i na vertikální úrovni – jednotlivými zemědělci s dodavateli či odběrateli, a to včetně obchodních řetězců, což může vést k posílení postavení zemědělců a zvýšení jejich vyjednávací síly. Obsah smluv není Nařízením CMO omezen, dle praxe některých soutěžních úřadů se tak může týkat i prodejních cen nebo celkového objemu produkce.

d) Spolupráce za účelem naplnění cílů SZP EU

Nařízení CMO také připouští možnost spolupráce zemědělců, sdružení zemědělců či svazů těchto sdružení nebo uznaných organizací producentů, za předpokladu, že takové jednání je nezbytné pro naplnění všech pěti cílů společné zemědělské politiky, tedy

1. zvyšuje produktivitu zemědělství podporou technického pokroku a zajišťováním racionálního rozvoje zemědělské výroby a optimálního využití výrobních činitelů, zejména pracovní síly;
2. zajišťuje tak odpovídající životní úroveň zemědělského obyvatelstva, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob zaměstnaných v zemědělství;
3. stabilizuje trhy;
4. zajišťuje plynulé zásobování; a zároveň
5. zajišťuje spotřebitelům dodávky za rozumné ceny.

Omezení v rámci této spolupráce jsou dána zákazem zavedení povinnosti účtovat stejné ceny a zákazem vyloučení hospodářské soutěže.

e) Spolupráce zemědělců mimo organizace producentů

Pouze zemědělci, a to samostatně i v rámci sdružení, tedy nikoli subjekty na ostatních úrovních trhu, mohou spolupracovat v otázkách produkce nebo prodeje zemědělských produktů nebo využívání společných zařízení ke skladování, úpravě nebo zpracování zemědělských produktů v případě, že neohrožují cíle SZP stanovené v článku 39 SFEU. Omezení v rámci této spolupráce jsou dána zákazem zavedení povinnosti účtovat stejné ceny a zákazem vyloučení hospodářské soutěže (zemědělci se ovšem mohou dohodnout na procentuálním příplatku).

Nařízení (EU) č. 2021/2117 zavedlo, že ani pro jednu z výše uvedených výjimek není nutný předchozí souhlas Komise. V případě, že subjekty splní podmínky vyžadované Nařízením CMO, výjimka se na ně automaticky uplatní. Zemědělci ovšem mohou požádat Komisi o posouzení toho, zda je jejich jednání v souladu s normami soutěžního práva a cíli SZP. Účelem těchto odchylek je posílit vyjednávací sílu producentů v dotčených odvětvích vůči navazujícím subjektům s cílem zajistit producentům přiměřenou životní úroveň a životaschopný rozvoj produkce.

Nařízení CMO rovněž umožňuje Komisi v období závažných výkyvů na trzích přijímat prováděcí akty, kterými stanoví, že článek 101 odst. 1 SFEU se nevztahuje na dohody a rozhodnutí zemědělců, jak samostatná, tak v rámci různých forem sdružení, pokud nenarušují řádné fungování vnitřního trhu, jejich výhradním cílem je stabilizace dotčeného odvětví a spadají do jedné nebo více z kategorií, kterými jsou například

1. skladování soukromými hospodářskými subjekty;
2. společná opatření v oblasti propagace;
3. dohody o požadavcích na jakost. Tyto výjimky Komise uděluje nejdéle na dobu 6 měsíců, jejich platnost lze prodloužit nejvýše o dalších 6 měsíců.

V praxi Komise výjimky dle tohoto ustanovení v minulosti stanovila v souvislosti s pandemií covid-19, např. umožnila spolupráci pro přizpůsobení nabídky snížené poptávce po zemědělské produkci.